妇女土地权益问题是伴随农村家庭联产承包责任制产生的问题，已有30年历史，至今尚未得到解决，而且伴随着土地的升值愈演愈烈。
　　早在2001年，中办国办就专门颁布了一个政策文件《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》(简称《通知》)，这一政策文本非常翔实，具体较强操作性，不仅提出了维护妇女土地权益的价值理念，如“农村妇女无论是否婚嫁，都应与相同条件的男性村民享有同等权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。而且准确地发掘出问题的根源，提出从源头治理的操作方法，要求“各地县委、县政府要组织一次检查，对侵害妇女土地承包权益的现象立即予以纠正；对涉及土地承包的规定、村民代表会议或村民大会的决议、乡规民约等进行一次清理，对其中违反男女平等原则、侵害妇女合法权益的内容要坚决废止”。应当说，与大多宣言性和倡导性的政策立法不同，这是一项少有的要求基层政府有所作为的可操作性的政策。
　　好政策为何实施难?
　　转眼十多年过去了，《通知》并没有得到有效执行。这类政策与男女同龄退休的政策不同，后者关键是制定政策，一旦制定容易落实，因为已经有了民意基础。而《通知》关键是执行，它有两个重心，一个是政府，一个是民众，不但要有政府的积极加入依法行政，还要有民众的认可，通过2/3的村民代表制定出性别平等的村规民约，缺一不可。在这里，没有政府不行，忽视民众也不行。
　　《通知》作为一项公共政策，实际上触动了乡土中国深层的政治、社会、经济、利益和文化结构，牵一发而动全身。
　　其一，涉及到绝大多数村民利益和集体资源的分配规则的调整。2005年我们在某县作过调查，将全县各村计生专干和妇女主任组织到一起，问村庄的资源是如何分配的，结果所有的村庄都是按照男娶女嫁的老规矩确定村民资格，百分之百违法。2009年某省妇联在2000个行政村进行了调查，结果是50%以上的村规民约与妇女权益保障法相抵触。利益分配历来是社会矛盾的焦点，妇女土地权益受损，往往是少数人与多数人博弈，处理不当可能引发多数人的不满，大多地方政府都会小心谨慎，不愿触雷。
　　其二，触及到村民自治的问题。根据《村民委员会组织法》规定，村规民约的制定必须经过村民大会或村民代表会2/3的成员表决通过。政府依法禁止歧视性的规则比较容易，如果说服多数人建立男女同等的分配规则，就不那么容易了。
　　其三，规则的调整还触及到民众深层的文化观念的改变。在乡土中国绝大多数村民是按照父权制的男娶女嫁来确认村民资格的，妇女结婚视为嫁出去的姑娘泼出去的水，如何改变根深蒂固的老规矩?老规矩不改变又怎样建立新的村规民约?
　　所以，这一政策的执行，涉及性别文化的变革、村规民约的创新和政府的组织协调，需要政府、民众和专家三方合作，形成一个化解难点、合理有序的操作细则，规避修订村规民约中的风险。
　　如何探索政策执行的有效路径?
　　　　——源头治理，注重治本
　　修订村规民约要紧紧抓住性别不平等的“本”，将性别平等作为村规民约修订成功的指标，第一，婚嫁自由，第二，同等待遇，抓住这两点，村规民约修订才有意义，才能真正解决妇女土地权益问题。反之，村规民约的修订就会走形式走过场。
　　——文化制度 双轮驱动
　　一个轮子是文化变革，歧视性的村规民约被传统观念紧紧包裹着，转变观念，是修订村规民约至关重要的先决条件，文化手段成为重要的手段，做好宣传倡导培训，就成为修订村规民约的前提。宣传培训有两类关键人群：第一，村民骨干，村民代表是主体，村两委是关键，村支部书记、村主任是核心，他们的认知直接决定了村规民约修订的成败。第二，领导干部，是修订村规民约的领导者和组织者。
　　另一个轮子是制度创新，即修订村庄规则，建立刚性的约束机制，这里有两个关键环节，其一建立性别平等的村规民约，不是仅仅消除性别歧视的规定，否则，潜规则很容易卷土重来；其二，执行性别平等的村规民约，将写在纸上的规定转化为现实。两个环节缺一不可，首先要制定性别平等的规则，建立之后要抓执行和落实，再好的规则如果不能实施，只能是一纸空文。在执行过程中，处理好资源紧缺的矛盾是重点也是难点，当村民分配资源出现纠纷时，新村规民约就是一道防线，当领导干部坚定不移地支持新村规民约，就可以有效地防止老规矩的反弹，巩固和强化性别平等的成果。
　　——公共治理 多元主体
　　修订村规民约推进性别平等是一复杂的系统工程，需要多元主体合作，进行公共治理。其中至少包括三种力量：
　　第一种力量是民众参与。在修订村规民约中，民众的参与是必须的，是村民委员会组织法的要求，民众的参与又是必要的。在这里，村民不是管制对象，而是制定村规民约的主体，正是通过村民的参与，得到村民的支持，才能保障新村规的执行。
　　第二种力量是党委、政府的引导与组织。整个村规民约的修订，需要政府的领导、组织和监督。政府与民众之间的角色不同，政府不能代替村民修订村规民约，却完全可以组织村民修订村规民约，起到积极引导和拉动的作用。做到有调查、有组织、有检查、有备案，有执行评估。
　　第三种力量是性别专家和培训者。要做好观念的转变，就需要一支具有说服力的性别平等培训队伍，承担县乡和人数众多的村级骨干的培训。师资的来源可以从本地进行选拔，如县(市)乡(镇)计生、民政、宣传干部、党校教师，乡镇包村干部，村支书村主任，大学生村官等。
　　目前，部分地区政府已经在当地进行了与政府合作的县级试点工作，将修订村规民约作为维护妇女土地权益的抓手，取得了可贵的经验。从源头解决妇女土地权益难题，可以视为政府部门作为社会协同力量参与社会管理创新的实践推动，我们期望这些实践最终可以推动《通知》在全国范围内的落实与执行。